05.02.2024

Obszar uzupełnienia zabudowy

Autor: Rafał Rychlicki

Nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza wiele kontrowersyjnych i znaczących zmian. Śmiało można powiedzieć, że jest to mała rewolucja urbanistyczna.  Biorąc pod uwagę warunki zabudowy, zmiany z pewnością są na niekorzyść inwestorów i właścicieli nieruchomości. Najważniejszą zmianą jest wprowadzenie terminu ważności dla decyzji o warunkach zabudowy. Oprócz tej zmiany jest jeszcze jedna bardzo istotna kwestia tj. wprowadzenie obszaru uzupełnienia zabudowy, który zostanie określony w planie ogólnym. Jeżeli w opracowanym planie ogólnym nasza nieruchomość znajdzie się poza obszarem uzupełnienia zabudowy, to decyzji o warunkach zabudowy nie uzyskamy. Jest to bardzo istotna zmiana, która będzie miała duży wpływ na kształtowanie zabudowy na średnio zurbanizowanych obszarach podmiejskich i wiejskich. Czy w tym momencie możemy przewidzieć, czy nasze nieruchomości znajdą się w obszarze uzupełnienia zabudowy? Jeszcze nie mamy ostatecznych przepisów w tej sprawie, ale warto przyjrzeć się projektom rozporządzenia, żeby wiedzieć, jakie działania chce podjąć rząd w tej materii. Pozwoli nam to przygotować się do składania wniosków i uwag w tworzonych dokumentów planistycznych. 

 

Nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 

 

25 września 2023 roku weszła w życie nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która wprowadziła pojęcie „obszaru uzupełnienia zabudowy” do obrotu prawnego. W ustawie nie znajdziemy definicji tego pojęcia, a jedynie informację, że sposób określenia tego obszaru zostanie opisany w rozporządzeniu do ustawy. Zgodnie z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a)w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Obszar uzupełnienia zabudowy zostanie określony w planie ogólnym, na którego stworzenie gminy mają czas do 31 grudnia 2025 r. Wiele się słyszy o wydłużenia tego terminu, jednak do tej pory jeszcze to nie nastąpiło. Zatem gminy mają dwa lata na opracowanie planu ogólnego i określenie obszaru uzupełnienia zabudowy. Do tego czasu przepisu dotyczącego obszaru uzupełnienia zabudowy z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stosujemy. Do momentu uchwalenia planu ogólnego lub do 31 grudnia 2025 r. decyzję o warunkach zabudowy uzyskamy bez analizy i określenia obszaru uzupełnienia zabudowy. Mowa tu o nieruchomościach z wyłączeniem gruntów leśnych i rolnych klasy I-III, o czym w dalszej części artykułu.  Co się stanie w przypadku, gdy gminy nie zdążą z uchwaleniem planu ogólnego. Konsekwencje będą znaczące - wydawanie  decyzji o warunkach zabudowy będzie zablokowane.


Decyzje o warunkach zabudowy dla gruntów rolnych klasy I-III


Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych określała wyjątki, dla których można było uzyskać decyzję o warunkach zabudowy dla gruntu rolnego klasy I-III bez uzyskania zgody ministra właściwego do rozwoju wsi. Wynikało to z nieobowiązującego już art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który mówił:

2a. Nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1)co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2)położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 oraz z 2022 r. poz. 1846);

3)położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693, 1768 i 1783);

4)ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

W tym obszarze przepisy zmieniły się diametralnie. Po nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która wprowadziła również zmiany do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych brzmienie tego przepisu jest następujące:

Nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.”

W tym przypadku nie zastosowano jednak żadnych przepisów przejściowych. Skutki tej regulacji są takie, że do momentu uchwalenia planu ogólnego nie mamy możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla gruntów I-III klasy w drodze wyjątku, który był opisany w w/w wersji ustawy. W tym przypadku możemy jedynie oczekiwać na uchwalenie planu ogólnego.


Analiza projektu rozporządzenia dotyczącego sposobu wyznaczania obszaru uzupełnienia zabudowy w planie ogólnym gminy


Nowelizacja ustawy o planowaniu przestrzennym  wprowadziła pojęcie obszaru uzupełnienia zabudowy, ale niestety go nie zdefiniowała. Do ustawy zostanie wydane rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie sposobu wyznaczania granic obszaru uzupełnienia zabudowy w planie ogólnym gminy. Przedmiotowe rozporządzenie jest dopiero we wstępnej fazie procesu legislacji, ale nic nie stoi nam na przeszkodzie, żeby przeanalizować zapisy projektu rozporządzenia i sprawdzić, czy interesująca nas nieruchomość będzie objęta tym obszarem.

Jeżeli okaże się, że nieruchomość nie znajdzie się w obszarze, który opiszę poniżej, warto złożyć wniosek o warunki zabudowy przed wprowadzeniem planu ogólnego. Może się okazać, że obszar, który aktualnie można jeszcze zabudować, z takiej zabudowy zostanie wyłączony.

Projekt rozporządzenia w sprawie sposobu wyznaczania granic obszaru uzupełnienia zabudowy w planie ogólnym gminy nie jest długi i z pewnością będzie jeszcze modyfikowany. Warto jednak już teraz przyjrzeć się w jakim kierunku zmierzają te przepisy. Sposób wyznaczenia obszaru uzupełnienia zabudowy w planie ogólnym w projekcie rozporządzenia jest następujący:

„§ 1. 1. W celu wyznaczenia granic obszaru uzupełnienia zabudowy w planie ogólnym gminy: 

1) określa się zgrupowania nie mniej niż 5 budynków, w których odległość między sąsiadującymi ze sobą budynkami nie przekracza 100 m, przy czym uwzględnia się następujące rodzaje budynków według Klasyfikacji Środków Trwałych, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej: 

a) budynki przemysłowe o symbolu 101, 

b) budynki handlowo-usługowe o symbolu 103, 

c) budynki biurowe o symbolu 105, 

d) budynki szpitali i inne opieki zdrowotnej o symbolu 106, 

e) budynki oświaty, nauki i kultury oraz budynki sportowe o symbolu 107, 

f) pozostałe budynki niemieszkalne o symbolu 109, 

g) budynki mieszkalne o symbolu 110; 

2) wyznacza się obszar ograniczony krzywą poprowadzoną w odległości 50 m od obrysu budynków położonych w zgrupowaniach, o których mowa pkt 1.”

 Analizując projekt rozporządzenia warto zapoznać się z jego uzasadnieniem, które rozwiewa pewne wątpliwości i graficznie pokazuje sposób tworzenia tych obszarów. Oczywiście to są jedynie pomocnicze dokumenty, które nie będą oficjalnymi załącznikami do rozporządzenia. Niemniej są pewnego rodzaju wskazówką  do interpretacji zapisów. W niniejszym tekście wykorzystano grafiki znajdujące się w dokumencie w celu lepszego zobrazowania tematu. Poniżej przykładowa grafika przedstawiająca sposób wykonania czynności opisanych powyżej.

Rys. 1. Przykład wyniku wykonania czynności opisanych w § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.

Nasuwa się pytanie, czy wokół jednego budynku tworzymy obszar oparty na okręgu wyznaczonym przez środek ciężkości danego obiektu ? W projekcie rozporządzenia użyto sformułowania „50 metrów od obrysu budynków” wobec powyższego dla każdego budynku powinniśmy stworzyć kilka obwiedni, których środkiem ciężkości są narożniki tego budynku. W przypadku dużych budynków może to mieć spore znaczenie dla analizowanej nieruchomości. Warto również zwrócić uwagę na § 1 ust. 1 pkt 1 projektu rozporządzenia, który podzielił budynki na określone funkcje. W związku z powyższym do analizy nie możemy przyjąć wszystkich budynków, ale powinniśmy to zrobić niezależnie dla funkcji opisanych powyżej. Takie rozwiązanie ma na celu określenie charakteru funkcjonalnego danego obszaru i zapewne będzie on stanowił punkt odniesienia do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla danego obszaru.

Mając w taki sposób określony obszar przechodzimy do kolejnego paragrafu projektu rozporządzenia, a mianowicie:

„3) do wyznaczonego w pkt 2 obszaru dodaje się obszary o jednostkowej powierzchni nie większej niż 5 000 m² ograniczone z każdej strony krzywą, o której mowa w pkt 2;”

Oznacza to, że jeżeli w wyznaczonym obszarze powstaną enklawy takie jak na rysunku powyżej, a ich powierzchnia nie jest większa niż 5000 metrów, to wliczamy je do obszaru uzupełnienia zabudowy. Poniżej znajduje się grafika uwzględniająca wyżej opisany punkt projektu rozporządzenia.

Rys. 2. Przykład wyniku wykonania czynności opisanych w § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia

W wyniku tych czynności zniknęły enklawy będące we wnętrzu figury geometrycznej i wliczono je do obszaru uzupełnienia zabudowy. Kolejnym krokiem jest zawężenie obszaru uzupełnienia zabudowy zgodnie z §1 ust. 1 pkt 4) i 5) tj:

4) wewnątrz obszaru, który powstał w wyniku wykonania czynności, o których mowa w pkt. 2 i 3, wyznacza się krzywą poprowadzoną w odległości 40 m od granicy tego obszaru; 

5) od obszaru, który powstał w wyniku wykonania czynności, o których mowa w pkt. 2 i 3, odejmuje się obszar znajdujący się między krzywą, o której mowa w pkt. 2, oraz krzywą, o której mowa w pkt. 4.

Krok ten polega na ograniczeniu rozlewania się zabudowy od strony istniejących zabudowań w stronę terenów otwartych. Jeżeli np. w miejscowości jest jedna linia zabudowań z jednej i drugiej strony drogi, to pozostawienie pasa 50 metrów od zabudowań skutkowałoby potencjalnym utworzeniem drugiej linii zabudowy na terenach np. rolnych. Ustawodawca wprowadzając taki przepis chciał uniknąć rozlewania się zabudowy w stronę obszarów otwartych i zielonych. Poniżej znajduje się rysunek przedstawiający przykładowy obszar z jego ograniczeniem określonym w §1 ust. 1 pkt. 4) i 5) projektu rozporządzenia.

Rys. 3. Przykład wyniku wykonania czynności opisanych w § 1 ust. 1 pkt. 4 i 5 rozporządzenia.

Analizując projekt rozrządzenia warto zatrzymać się na §1 ust. 2, który określa, że:

„2. Obszar uzupełnienia zabudowy wyznaczony w sposób, o którym mowa w ust. 1, można ograniczać.”

W mojej ocenie będzie to paragraf, który może być nadużywany przez gminy i traktowany mocno uznaniowo. Niestety nie jest określone w jakich przypadkach obszar może być ograniczony. W związku z powyższym gmina powołując się na ten przepis będzie mogła zmniejszyć obszar argumentując to np. cennymi walorami przyrodniczymi. W mojej ocenie powinny tu się znaleźć warunki, w których ograniczenia obszaru są  dopuszczalne. 

Kolejnym krokiem w określeniu finalnego obszaru zabudowy jest możliwość jego rozszerzenia w oparciu o §3, 4 i 5 projektu rozporządzenia.


„3. Dopuszcza się rozszerzenie granic obszaru uzupełnienia zabudowy wyznaczonego w sposób, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając lokalne uwarunkowania, jednak nie więcej niż o obszar o powierzchni obliczonej na podstawie wzoru: 

 Pp = 25% * (Pb – Pu)

 gdzie: 

 Pp – maksymalna powierzchnia powiększenia obszaru uzupełnienia zabudowy wyznaczonego w sposób, o którym mowa w ust. 1, w wyniku rozszerzenia jego granic, 

Pb – powierzchnia obszaru wyznaczonego w sposób, o którym mowa w ust. 1 pkt 1– 3, 

Pu – powierzchnia obszaru uzupełnienia zabudowy wyznaczonego w sposób, o którym mowa w ust. 1 

4. Dopuszcza się rozszerzenie granic obszaru uzupełnienia zabudowy wyznaczonego w sposób, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając lokalne uwarunkowania, o obszar o powierzchni nie większej niż połowa różnicy między powierzchnią obszaru wyznaczonego w sposób, o którym mowa w ust. 1 pkt 1–3, a powierzchnią obszaru uzupełnienia zabudowy wyznaczonego w sposób, o którym mowa w ust. 1. 

5. Na użytkach rolnych klas I–III dopuszcza się rozszerzenie granic, o którym mowa w ust. 3, na obszarze wyznaczonym w wyniku wykonania czynności, o których mowa w ust. 1 pkt 1–3, położonym w odległości nie większej niż 50 m od granicy pasa drogowego drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, z wyłączeniem dróg ekspresowych i autostrad.”

Nie do końca zrozumiałe są dla mnie różnice pomiędzy §3 i §4. W pierwszym możemy powiększyć obszar o 25% różnicy między powierzchnią obszaru wyznaczonego w sposób, o którym mowa w ust. 1 pkt. 1–3, a powierzchnią obszaru uzupełnienia zabudowy wyznaczonego w sposób, o którym mowa w ust. 1. W drugim natomiast obszar możemy zwiększyć o 50% tej samej różnicy. Być może pojawią się tu jeszcze jakieś zmiany w rozporządzeniu. W projekcie nie znajdziemy szczegółowych wytycznych, w jaki sposób ten obszar powiększyć. Największą rolę będzie tu odgrywał urbanista i jego wizja zabudowy na danym obszarze. W ramach powiększenia obszaru uzupełnienia zabudowy wykonywane będzie wygładzenie nieregularnych granic oraz dopasowanie granic obszaru do przebiegu granic działek. Wypełniane będą wklęsłe obszary w powstałej figurze mające dobre predyspozycje do rozwoju zabudowy. Biorąc pod uwagę powyższe, na kolejnej grafice przedstawiono powiększony obszar uzupełnienia zabudowy. Jak widzimy w niektórych przypadkach dostosowano obszar do granic ewidencyjnych działek, a w innych dokonano generalizacji i uproszczenia figury geometrycznej. 

Rys. 4. Przykład wyniku wykonania czynności opisanych w § 1 ust. 3 rozporządzenia

W mojej ocenie niezwykle ważne będzie śledzenia postępujących prac planistycznych i czynny udział we wszystkich konsultacjach i opiniach. Warto przed złożeniem uwag wykonać wstępne analizy tak jak na rysunkach powyżej, które odpowiedzą nam na pytanie, czy jest szansa, żeby interesujący nas obszar znalazł się w obszarze uzupełnienia zabudowy. Jest to istotne z punktu widzenia wartości nieruchomości. Musimy mieć świadomość, że jeżeli nasza nieruchomość nie znajdzie się w obszarze uzupełnienia zabudowy, to nie uzyskamy dla takiej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy. W tym przypadku pozostanie jedynie oczekiwanie na zmianę planu ogólnego, co biorąc pod uwagę tempo realizacji dokumentów planistycznych, szybko nie nastąpi. Dodatkowo może się okazać, że składając wniosek przed uchwaleniem planu ogólnego uzyskamy lepsze parametry decyzji o warunkach zabudowy lub w ogóle takie warunki uzyskamy z uwagi na potencjalne ryzyko wyłączenia naszej nieruchomości z obszaru uzupełnienia zabudowy. Scenariuszy może tu być kilka i warto zastanowić się, który będzie najbardziej opłacalny. W jednym z analizowanych tematów inwestor dysponował decyzją o warunkach zabudowy na jeden budynek z uwagi na ochronę gruntów klasy I-III i odległość 50 metrów od drogi. Natomiast wykonując analizę według projektu rozporządzenia okazało się, że cała nieruchomość ujęta będzie w obszarze uzupełnienia zabudowy co umożliwiłoby realizację 3 budynków dwulokalowych. W tym przypadku pozostaje kwestia odpowiedzi na pytania: czy przepisy rozporządzenia ulegną zmianie i kiedy zostanie uchwalony plan ogólny? Niestety nikt tego nie wie, ale warto mieć świadomość dotyczącą potencjalnych możliwości.