14.03.2024

„Podział nieruchomości” vs „scalanie i podział nieruchomości” w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego

Autor: Rafał Rychlicki

Można by powiedzieć, że „podział nieruchomości” a „scalanie i podział nieruchomości” to pojęcia bardzo podobne i często stosowane zamiennie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Zwyczajowo opiniowanie podziałów w kontekście zgodności z MPZP odbywa się zgodnie z zasadami dotyczącymi „podziałów nieruchomości” a jak takiej pozycji nie ma w MPZP to z zasadami dotyczącymi „scalania i podziału nieruchomości”. Czy takie podejście organów jest słuszne? Czy te procedury można stosować zamiennie w kontekście weryfikacji zgodności podziałów z MPZP ? Czy jeżeli w MPZP nie mamy zasad „podziału nieruchomości” a jedynie zasady „scalania i podziału nieruchomości” to czy możemy wydzielać działki o dowolnej powierzchni? Jaki mają wpływ te pojęcia na inwestycje deweloperskie ?

 Omówienie pojęć 

Zarówno podział nieruchomości jak i scalanie i podział nieruchomości nie mają definicji ustawowej. Pomimo tego są dość szeroko opisane w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Podział nieruchomości to wyodrębnienie z nieruchomości pierwotnej dwóch lub więcej działek. Jest to procedura, z którą styka się większość inwestorów realizujących inwestycje deweloperskie. Dla nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę w MPZP inwestor na podstawie koncepcji inwestycji lub projektu zagospodarowania terenu opracowuje wstępny projekt podziału i wszczyna postępowanie administracyjne w gminie. Następnie wydawane jest postanowienie opiniujące podział, wykonywana jest mapa z projektem podziału, która finalnie zatwierdzana jest decyzją administracyjną. Przed wydaniem postanowienia opiniującego podział, organ bada zgodność podziału z ustaleniami MPZP. Jeżeli chodzi o scalanie i podział nieruchomości to jest to scalanie dwóch lub więcej nieruchomości i ich ponowny podział. Najczęściej scalaniu podlegają długie i wąskie działki gruntu nie nadające się do zabudowy. Na skutek tej procedury właściciele otrzymują kształtne działki o odpowiedniej powierzchni i szerokości. Scalania i podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym albo gdy o scalanie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści, posiadający ponad 50% powierzchni gruntów objętych scalaniem i podziałem. O przystąpieniu do scalania i podziału nieruchomości decyduje rada gminy w drodze uchwały, określając w niej granice zewnętrzne gruntów objętych scalaniem i podziałem. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2014 IV SA/Wa 585/14 „Istotą scalania i późniejszego podziału nieruchomości jest stworzenie podstaw dla bardziej efektywnego wykorzystania i zagospodarowania terenów przeznaczonych na szczególne inwestycje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie to ma na celu przede wszystkim ułatwienie realizacji globalnej i kompleksowej zmiany konfiguracji rozmieszczenia poszczególnych nieruchomości celem korzystniejszego ich zagospodarowania, stworzenia dostępu do dróg publicznych, uzbrojenia oraz urządzenia infrastruktury technicznej. W uproszczeniu można przyjąć, że scalanie polega na połączeniu w jedną całość kilku czy nawet kilkudziesięciu rozdrobnionych lub też niekorzystnie położonych nieruchomości celem późniejszego dokonania ponownego podziału na tę samą ilość nieruchomości, które podlegały scalaniu, z zachowaniem proporcji w zakresie powierzchni tych scalonych nieruchomości, jednakże ze zmianą w zakresie ich usytuowania, a także przeznaczenia - z jednoczesnym wydzieleniem odpowiednich dróg i urządzeniem infrastruktury technicznej dla wszystkich nieruchomości biorących udział w scalaniu. Ma to na celu efektywniejsze wykorzystanie określonego terenu.” Jak widzimy są to zupełnie inne procedury i pojęcia i mylenie ich jest niedopuszczalne.

Scalanie i podział nieruchomości w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego

Określenie w miejscowym planie zasad scalania i podziału nieruchomości zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest obowiązkowe. Ma to miejsce od 2003 roku co oznacza, że w każdym MPZP uchwalonym po tej dacie znajdziemy takie zapisy.  W ramach zasad scalania i podziału nieruchomości powinny być opisane w szczególności minimalne lub maksymalne szerokości frontów działek, ich powierzchnia oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Należy pamiętać, że te parametry dotyczą jedynie procedury scalania i podziału nieruchomości i nie powinny być stosowane w kontekście podziałów nieruchomości w oparciu o art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. podziału w zgodności z zapisami MPZP. W ramach uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego określa się w zależności od potrzeb minimalną powierzchnię nowo wydzielanych działek budowlanych. Nie jest to treść obligatoryjna, tylko fakultatywna więc możemy takiej informacji nie znaleźć w każdym MPZP. Widzę tu natomiast wiele nieprawidłowości zarówno w kontekście uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz interpretacji przepisów przez organy prowadzące postępowania dotyczące podziału nieruchomości.

Błędne ustalenia w zakresie podziałów nieruchomości w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego 

Analizując temat podziałów nieruchomości oraz scaleń i podziałów nieruchomości znajdziemy bardzo dużą ilość rozstrzygnięć nadzorczych, stwierdzających nieważność uchwał miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Jednym z problematycznych zapisów jest określenie minimalnej powierzchni działek budowlanych w ramach szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości.

Poniżej fragment uchylonej uchwały NR XXXVIII/1/2022 RADY GMINY JEDLIŃSK z dnia 27 stycznia 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Jedlińsk obejmującego obszar w obrębie części miejscowości Bierwiecka Wola, Janki.

„§ 83. 1. Na obszarze objętym granicami planu nie określa się granic obszarów wymagających scaleń i podziału nieruchomości. 

2. Dla terenów oznaczonych symbolami MN1-MN93 ustala się następujące zasady, warunki scalenia i podziału nieruchomości: 

1) scalenia i podziały należy przeprowadzić procedurą przewidzianą ustawą o gospodarce nieruchomościami; 

2) każda działka powinna mieć dostęp do drogi publicznej; 

3) kąt zawarty pomiędzy granicami działki dochodzącymi do drogi a granicą tej drogi powinien być prosty lub zbliżony do kąta prostego i zawierać się w przedziale od 85 do 105 ; 

4) minimalna szerokość frontu nowo wydzielanych działek: 20 m; 

5) powierzchnia nowo wydzielonych działek budowlanych nie może być mniejsza niż 700 m2 ; 

6) parametry dojazdów zgodne z § 5 ust 2.”

Rozstrzygnięcie nadzorcze Nr WNP-I.4131.32.2022.JF Wojewody Mazowieckiego
z dnia 3 marca 2022 r. Należy również wskazać, iż Rada Gminy Jedlińsk podejmując ponownie przedmiotową uchwałę, nie posiadała także podstaw prawnych do wprowadzenia regulacji odnoszących się do określenia parametrów działek budowlanych w zakresie ustaleń dotyczących szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo „szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym”, przy czym przez czynności te należy rozumieć szczegółowo określoną, jednolitą procedurę „scalania i podziału nieruchomości”, o której mowa w Dziale III, Rozdziale 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, z późn. zm.). Ponadto, zgodnie z § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, „ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego”.

Należy zauważyć, że w uchylonym MPZP w ogóle nie określono minimalnej powierzchni działki powstałej w wyniku scalania i podziału nieruchomości, tylko w zamian określono minimalną powierzchnię działki budowlanej. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na pojęcia określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami, które w tym przypadku są niezwykle istotne. Pojęcie działki budowlanej nie jest tożsame z pojęciem działki. 

Pod pojęciem działki budowlanej należy rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce.

Nieruchomość gruntowa to grunt wraz z częściami składowymi,
z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności.

Natomiast działka gruntu jest niepodzielona, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej.

Kolejnym problematycznym zapisem jest określenie minimalnego kąta położenia granic do pasa drogowego w odniesieniu do działek budowlanych. 

Poniżej fragment uchylonej uchwały NR NR 61/19 Rady Gminy Celestynów z dnia 9 maja 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Ostrów – część I.

„§ 29. Na terenach oznaczonych symbolami: od MN-1 do MN-22 obowiązują następujące ustalenia:

6) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości zgodnie z §15, przy czym: 

a) minimalna powierzchnia działki: 700 m2  , 

b) minimalna szerokość frontu działki: 18 m, 

c) minimalny kąt położenia granic działek budowlanych w stosunku do pasa drogowego zgodnie z §15 pkt.3;

7) minimalna powierzchnia nowo wydzielanej działki budowlanej: 700 m 2 ; 

8) parametry określone w pkt. 7 nie dotyczą działek wydzielanych pod urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej oraz pod drogi”

Rozstrzygnięcie nadzorcze Nr WNP-I.4131.108.2019.JF Wojewody Mazowieckiego  z dnia 13 czerwca 2019r. „W kontekście powyższych unormowań wskazać należy, iż organy gminy Celestynów zobligowane były do określenia zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p., jak również uprawnione były, na mocy art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy o p.z.p., do określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielonej działki budowlanej. Nie były zatem uprawnione, na mocy przywołanych powyżej przepisów, do formułowania ustaleń w zakresie zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości w odniesieniu do działek budowlanych, zamiast działek.”

 Jak zatem powinna wyglądać poprawna treść zapisów dotyczących scaleń i podziałów nieruchomości w uchwałach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego? Osobno może być wykazana minimalna powierzchnia nowo wydzielanych działek budowlanych (jeżeli jest taka potrzeba) oraz osobno powinny być wykazane zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości. Poniżej przykładowa treść jednej z uchwał, w której opisano poprawnie tą regulację:

1)minimalna powierzchnia nowo wydzielanych działek budowlanych – 2500 m2;
2) zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości:

  a) minimalna powierzchnia działki – 2500 m2,

  b) minimalna szerokość frontu działki – 25 m;

  c) kąt położenia granic działki w stosunku do pasa drogowego – od 75º do 105º

Skutki interpretacji regulacji dotyczących scalania i podziału nieruchomości w kontekście postępowań podziałowych

 Podział nieruchomości w trybie zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinien stanowić większego kłopotu dla organu. Problemem okazują się jednak zapisy, które opisałem powyżej i ich niewłaściwa interpretacja. Bardzo często zdarza się, że organy prowadzące postępowania podziałowe badają zgodność podziału w oparciu o przepisy dotyczące scalania i podziału nieruchomości. Takie podejście jest niedopuszczalne i nie powinno mieć miejsca. Potwierdza to wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi

z dnia 19 października 2012 r.II SA/Łd 834/12. Organ opiniujący podział nieruchomości, który odbywa się w trybie art. 93 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest natomiast związany przebiegiem linii podziału nieruchomości, naniesionych na rysunku planu miejscowego ani też ustaleniami co do kąta położenia granic działek względem pasa drogowego. W ocenie tut. Sądu nieprawidłowe jest bowiem odnoszenie postanowień § 48 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego do podziału nieruchomości dokonywanych w trybie art. 93 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w planie miejscowym powinny znaleźć się zasady scalania i podziału nieruchomości. Przepis ten znajduje uszczegółowienie w § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U.Nr 164, poz. 1587), według którego w planie winny znaleźć się ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, zawierające określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Biorąc pod uwagę systematykę ustawy o gospodarce nieruchomościami, która odróżnia tryb podziału nieruchomości od trybu scalania i ponownego podziału nieruchomości (art. 1 ust. 1 pkt 2 i 3) należy uznać, że określenie wspomnianych parametrów działek uzyskanych w wyniku podziału dotyczy wyłącznie działek dzielonych w trybie scalania i podziału działek, o którym mowa w art. 101 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji przepis § 48 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego w świetle art. 15 ust. 3 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być odczytywany inaczej jak tylko przepis odnoszący się do działek powstających w wyniku scalania i podziału nieruchomości, nie zaś do działek podlegających podziałowi na podstawie art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami.”

Warto przeanalizować sobie różne warianty i kombinacje przepisów, które spotykamy w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Poniższa analiza będzie dotyczyła wydzielenia działek budowlanych w oparciu o obowiązujące MPZP.  Poniżej różne wariacje tych przepisów.

WARIANT I

1.Minimalna powierzchnia nowo wydzielanych działek budowlanych – 2500 m2;
2.Zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości:

   a)  minimalna powierzchnia działki – 2500 m2,

   b)  minimalna szerokość frontu działki – 25 m;

   c)  kąt położenia granic działki w stosunku do pasa drogowego – od 75º do 105º

W tym przypadku organ prowadzący postępowanie w sprawie podziału nieruchomości bada zgodność z ustaleniami MPZP, które dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Dodatkowo wydzielane działki budowlane powinny mieć minimalną powierzchnię 2500 m2.

WARIANT II

1.Zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości:

   a)  minimalna powierzchnia działki – 2500 m2,

   b)  minimalna szerokość frontu działki – 25 m;

   c)  kąt położenia granic działki w stosunku do pasa drogowego – od 75º do 105º


Jeżeli nie mamy w MPZP informacji dotyczących minimalnych powierzchni działek budowlanych, a jedynie zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości to organ prowadzący postępowanie w sprawie podziału nieruchomości bada zgodność podziału z ustaleniami planu w odniesieniu do przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. W tym przypadku nie stosujemy normatywu powierzchniowego, minimalnej szerokości frontu oraz kąta położenia granic w stosunku do pasa drogowego, określonych w zasadach dotyczących scalania i podziału nieruchomości. Niestety spotykam się tu wielokrotnie z błędną interpretacją przepisów przez organy prowadzące postępowania podziałowe i badaniem zgodności podziału z zasadami i warunkami scalania i podziału nieruchomości. Warto mieć świadomość, że w tym przypadku działki powstałe w ramach podziału nie muszą spełniać tych parametrów. Analizując inwestycje deweloperskie, dość często dochodzi do sytuacji zmniejszenia inwestycji na skutek uwzględnienia parametru minimalnej powierzchni działki. Warto szczegółowo przeanalizować zapisy MPZP i ewentualnie wejść na drogę odwoławczą, jeżeli organ błędnie interpretuje zapisy MPZP, a my możemy zyskać dodatkowe działki do zabudowy. Oczywiście charakter i wielkość zabudowy będzie zależała od wskaźników urbanistycznych w MPZP, które muszą być respektowane na etapie uzyskania pozwolenia na budowę.

WARIANT III

1)  zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości:

    a)  minimalna powierzchnia działki – 2500 m2,

    b)  minimalna szerokość frontu działki – 25 m;

    c)  kąt położenia granic działki w stosunku do pasa drogowego – od 75º do 105º

    d)  minimalna powierzchnia nowo wydzielanych działek budowlanych – 2500 m2

Jest to sytuacja, w której minimalną powierzchnię działki budowlanej określono w zapisach dotyczących scalania i podziału nieruchomości. Oczywiście jest to podstawą do uchylenia tych zapisów MPZP. Niestety, dopóki te zapisy obowiązują w danej uchwale organ jest w tym przypadku zobowiązany do badania zgodności z MPZP w zakresie minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych. Chcąc tego uniknąć należałoby w pierwszej kolejności uchylić zapisy MPZP w zakresie minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych i w kolejnym etapie wnioskować o podział nieruchomości. 

Niniejszy artykuł podsumuję wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z dnia 6 maja 2020r. II Sa/WR 747/19, który oprócz w/w opisanych problemów podejmuje również tematykę konstytucyjnej ochrony prawa własności. „W ocenie Sądu w obowiązujących warunkach prawnych prawidłowe jest stanowisko skarżącego organu nadzoru, twierdzącego, że z ustawowego zobowiązania organu planistycznego gminy do określenia w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym nie można wyprowadzić uprawnienia tego organu do wprowadzenia w uchwale planistycznej ustaleń o treści ingerującej w materię dotyczącą podziału geodezyjnego nieruchomości np. poprzez ograniczenie organu wykonawczego gminy w dokonywaniu oceny dopuszczalności zatwierdzenia projektowanego podziału, przeprowadzonego na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zasadnie też Wojewoda Dolnośląski dopatruje się w treści kwestionowanego § 13 zaskarżonej uchwały czynnika ograniczającego uprawnienia wynikające z prawa własności, podlegającej ochronie konstytucyjnej. Istotne też jest, że z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w której uregulowana jest procedura podziałowa i scaleniowo-podziałowa wynika jednoznacznie, że ustalenia planistyczne podejmowane w zakresie podziałów nieruchomości mogą dotyczyć wyłącznie przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Jednocześnie żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przyznaje organowi uchwałodawczemu gminy kompetencji do określenia w planie miejscowym przesłanek dopuszczalności podziału geodezyjnego, ustalania zakazów czy nakazów przy dokonywaniu podziału nieruchomości. 

Nie można bowiem kwestionować twierdzenia, że ustawodawca skonkretyzował zakres kompetencji organu planistycznego przy określaniu zasad podziału nieruchomości, wskazując w art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. Jest to zatem jedyny parametr nowo wydzielanych działek budowlanych, który w sposób legalny może być określony w planie miejscowym, a poprzez to uwzględniony przy dokonywaniu podziału nieruchomości przez organ wykonawczy gminy w czynnościach orzeczniczych podejmowanych w toku postępowania podziałowego.”