06.05.2024

Podział nieruchomości w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy.

Autor: Rafał Rychlicki

Mogłoby się wydawać, że temat jakim jest podział nieruchomości w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy (WZ) nie powinien stanowić większego problemu i nie wymaga jakiegokolwiek komentowania. Uzyskujemy decyzję WZ, składamy wniosek o podział i po kłopocie. Nic bardziej błędnego.  Organy prowadzące postępowania podziałowe interpretują przepisy według własnych wewnętrznych wytycznych, co doprowadza do wielu kłopotliwych sytuacji wśród inwestorów prowadzących inwestycje deweloperskie. Dochodzi do sytuacji, w której inwestor ma prawomocną decyzję o warunkach zabudowy oraz pozwolenie na budowę, a organ nie wydaje zgody na podział. Na co zatem  zwrócić szczególna uwagę realizując podział nieruchomości tym trybem?  Czy wydane pozwolenia na budowę może nam skomplikować podział? Kiedy organ odmówi nam zatwierdzenia podziału w oparciu o wydaną decyzję o warunkach zabudowy ?   

Podstawa prawna 

Podział nieruchomości na podstawie decyzji WZ realizowany jest w oparciu o art. 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tryb ten stosujemy w przypadku, gdy dla obszaru, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uzyskano decyzję WZ. Takiego podziału można dokonać tylko i wyłącznie w przypadku, gdy jest on zgodny z warunkami określonymi w decyzji WZ.

W jaki sposób organ sprawdza zgodność podziału z decyzją WZ ?

Podział nieruchomości w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy to kilkuetapowe postępowanie administracyjne, które inicjuje wniosek właściciela nieruchomości. Jeżeli wniosek jest kompletny, organ prowadzący postępowanie podziałowe bada zgodność proponowanego podziału z decyzją WZ. Na czym ma polegać opisana w ustawie zgodność? W rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami podział nieruchomości musi być zgodny z zasadami zabudowy i zagospodarowania terenu. Niestety brak innych wytycznych w ustawie sprawił, że organy prowadzące postępowania podziałowe wyznaczają własne interpretacje i standardy postępowania. Co zatem powinno być brane pod uwagę przy określaniu zgodności podziału z decyzją WZ, a co zdecydowanie nie? Decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj inwestycji oraz szereg wskaźników urbanistycznych, które projektowana inwestycja musi spełniać. Najistotniejsze z punktu widzenia podziału nieruchomości to obszar decyzji WZ, określony rodzaj inwestycji, w tym ilość budynków oraz wyznaczone linie zabudowy. Ocena tych parametrów powinna być brana pod uwagę w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości. Badanie zgodności to określenie, czy proponowany podział zezwoli na realizację założeń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy.  Istotna jest ilość planowanych budynków w kontekście ilości działek powstałych w wyniku podziału oraz możliwości inwestycyjnej każdej z nich. Musimy pamiętać, że wydzielane działki inwestycyjne muszą spełniać przyszłe założenia działki budowlanej tj. działki gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Jeżeli np. mamy decyzję o warunkach zabudowy na 10 budynków mieszkalnych to maksymalnie możemy podzielić nieruchomość na 11 działek, z czego jedna będzie nieruchomością drogową, a 10 przeznaczonych pod przyszłą zabudowę mieszkalną. Problem w interpretacji  rozpoczyna się gdy organ zaczyna badać zgodność podziału w kontekście wskaźników urbanistycznych tj. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, czy  powierzchni biologicznie czynnej. Nagminnie spotykam się z sytuacją, w której organ wymaga zgodności podziału z w/w wskaźnikami zarówno w kontekście całej nieruchomości objętej decyzją WZ oraz każdej wydzielanej działki inwestycyjnej. Z pozoru mogłoby się wydawać, że nie będzie to miało dużego wpływu na inwestycję. Nic bardziej błędnego. Załóżmy, że inwestor ma decyzję o warunkach zabudowy na budowę 10 budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Uzyskuje prawomocne pozwolenie na budowę i rozpoczyna inwestycję. Następnie rozpoczyna podział nieruchomości na 10 działek inwestycyjnych z budynkami. Cała inwestycja się bilansuje zgodnie z wskaźnikami określonymi w decyzji WZ, co potwierdza decyzja o pozwoleniu na budowę. Natomiast problemem są pojedyncze działki, które nie spełniają niezależnie wskaźników urbanistycznych. W tej sytuacji organ nie wyraża zgody na podział, a inwestor pozostaje z problemem. Czy takie podejście jest słuszne? Oczywiście nie, co potwierdza jeden z ostatnich wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2023r. I SA/Wa 196/23. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest aktem władztwa publicznego, w którym dokonuje się oceny dopuszczalności zagospodarowania określonego terenu w sposób zamierzony przez wnioskodawcę, w kontekście przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Wyznacznikiem oceny zgodności proponowanego podziału nieruchomości z decyzją o warunkach zabudowy są ustalenia zawarte w tej decyzji, co do, przede wszystkim, możliwości zagospodarowania wydzielonych działek ewidencyjnych. Innymi słowy - kluczowe jest ustalenie, czy podział nieruchomości nie zniweczy określonych w decyzji o warunkach zabudowy możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu.

W ocenie Sądu, parametry wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, a także parametry dotyczące wskaźników wielkości zabudowy czy też powierzchni biologicznie czynnej - dotyczą inwestycji pod katem uzyskania pozwolenia na budowę. Nie są to elementy podlegające ocenie w postępowaniu podziałowym. Nawet jeśli przyjąć pogląd organu, to wskaźniki wielkości zabudowy czy powierzchni biologicznie czynnej określone w decyzji o warunkach zabudowy dotyczą terenu całej inwestycji, składającego się z dwóch działek o nr (...) i (...), a nie działek powstałych w wyniku podziału. Realizacja parametrów ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy może nastąpić wyłączenie poprzez zrealizowanie inwestycji jako całości, w ramach jednego pozwolenia na budowę.

Nadto z akt sprawy wynika i co należy podkreślić, że decyzją z dnia 4 marca 2022 r. Nr (...) Prezydent m. st. Warszawy zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zespołu budynków, składającego się z budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i budynku hotelu z garażami podziemnymi i parkingami naziemnymi na nieruchomości przy ul. (...), oznaczonej jako dz. ew. nr (...) i (...) z obrębu (...) na terenie Dzielnicy (...) w W.

Powyższe oznacza, że Prezydent m. st. Warszawy ustalił dla ww. inwestycji warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, pozwolił na budowę, a następnie nie pozwolił na dokonanie podziału działki nr (...) realizowanej po ścianie pionowej (przeciwpożarowej) oddzielającej budynek hotelu od budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami. W ocenie Sądu jednak, proponowany przez skarżącego podział nie uniemożliwi realizacji inwestycji zgodnie z wydanym już pozwoleniem na budowę ani też w żaden sposób jej nie zmodyfikuje. Przeciwnie, zaproponowany projekt podziału jest konsekwencją tak decyzji o warunkach zabudowy jak i wydanej na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, nie jest zasadne twierdzenie organu, że w tej sprawie proponowany podział działki nr (...) jest niezgodny z decyzją Prezydenta (...) z dnia (...) listopada 2019 r. Nr (...) ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Stanowisko organów zaprezentowane w tej sprawie jest wynikiem wadliwej wykładni art. 94 ust. 1 pkt 2 ugn.

Mam wielką nadzieję, że ten wyrok rozwieje wszystkie wątpliwości i zmieni podejście wielu organów administracji realizujących zadania jakimi są podziały nieruchomości. Niestety wiele organów pomimo tego typu rozstrzygnięć nadal będzie realizowało swoją politykę, która tylko komplikuje i wydłuża całe postępowania administracyjne.  

Czy możemy wydzielić więcej działek niż ilość budynków opisanych w decyzji WZ?

Podział nieruchomości na podstawie decyzji o warunkach zabudowy wykonywany jest w ściśle określonym celu. Ma on umożliwić realizację inwestycji i jej późniejszą komercjalizację. Oczywiście podział nieruchomości nie jest konieczny do rozpoczęcia inwestycji i jej sprzedaży. Równie dobrze można zrealizować projekt i sprzedawać jedynie udziały w gruncie. Mowa tu o zabudowie jednorodzinnej wolnostojącej, bliźniaczej lub szeregowej. Jednak będzie to produkt zdecydowanie mniej atrakcyjny dla potencjalnego kupującego oraz kredytującego go banku. Dlatego najlepszym rozwiązaniem jest wydzielenie dla każdego budynku niezależnej działki gruntu i sprzedaż takiej nieruchomości wraz z budynkiem.  Jeżeli zatem decyzja o warunkach zabudowy zakłada budowę np. 20 budynków mieszkalnych to możemy wydzielić 20 działek inwestycyjnych + dodatkową działkę przewidzianą pod drogę wewnętrzną. Jeżeli w ramach takiego podziału chcielibyśmy wydzielić więcej działek inwestycyjnych to organ nie wyrazi na to zgody. W takim przypadku niezbędne będą nowe warunki zabudowy. Oczywiście realizacja podziału z mniejszą ilością działek jest w takim przypadku możliwa. Inwestor może zrealizować mniejszą ilość działek lub inwestycję etapować.

 Wydzielenie niezależnej działki drogowej na podstawie decyzji WZ.

Realizując podział nieruchomości w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy musimy pamiętać, że każda działka powstała w wyniku podziału musi mieć dostęp do drogi publicznej. Przez dostęp do drogi publicznej rozumiemy dostęp bezpośredni, pośredni przez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie stosownych służebności przejścia i przejazdu. Bardzo istotną kwestią jest rodzaj dostępu do drogi publicznej jaki wybierzemy. Nie mamy tu dowolności. Zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami ustanowienie służebności możliwe jest wyłączenie w sytuacji, w której nie mamy możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Jeżeli zatem istnieje możliwość wydzielenia drogi wewnętrznej to należy to wykonać. Dość często odbywa się to kosztem mniejszej ilości działek budowlanych, co z inwestycyjnego punktu widzenia jest bardzo niekorzystne. Niemniej czytając literalnie art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami takie podejście jest słuszne. Jeżeli chodzi o szerokość działki drogowej lub służebności przejścia i przejazdu to zgodnie z warunkami technicznymi musi ona mieć minimum 5 metrów.

 Określenie warunków podziału w decyzji WZ?

Realizując podziały nieruchomości w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy spotykam się z wieloma nieprawidłowościami w wydawanych decyzjach administracyjnych. Jednym z nich jest określanie warunków podziału w decyzji o warunkach zabudowy w sposób zbliżony do tego, jaki ma miejsce w MPZP. Mowa tu o minimalnej powierzchni działki oraz minimalnej szerokości frontu nowo wydzielanych działek.  W takiej kwestii ukształtowała się jednolita linia orzecznicza, która jednoznacznie stwierdza, że nie ma podstawy prawnej do takiego działania. Jednym z ostatnich w tej sprawie jest Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 stycznia 2020r. IISA/Go 811/19:

„W ocenie Sądu z aktualnie obowiązującego stanu prawnego nie wynika podstawa do ustalania warunków podziału geodezyjnego nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy. Nie stanowi jej niewątpliwie powyższy przepis u.g.n. Podstawy takiej nie może stanowić także przepis art. 54 u.p.z.p. mówiący o tym, co określa decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (odpowiednio decyzja o warunkach zabudowy). Z regulacji tej wynika, że decyzja taka określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, a także linie rozgraniczające teren inwestycji. Zdaniem Sądu pod pojęciem ustalania zasad zagospodarowania terenu nie można rozumieć zasad ustalania warunków podziału nieruchomości. Podział nieruchomości nie stanowi jej zagospodarowania i jest następczy w stosunku do sposobu zagospodarowania terenu. W treści decyzji o warunkach zabudowy powinny znaleźć się tylko i wyłącznie warunki, jakie inwestor winien spełnić, aby zrealizowane przedsięwzięcie inwestycyjne harmonijnie wpisywało się w istniejącą przestrzeń. Decyzja w części w jakiej zawarto w niej rozstrzygnięcie dotyczące warunków podziału jest nieważna jak wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Powyższe stanowisko jest ugruntowane w zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2014 r., II OSK 651/13, wyrok NSA z dnia 23 września 2014 r., II OSK 151/13, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 października 2012 r., II SA/Bk 477/12.”

Czy w ramach podziału nieruchomości w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy można wydzielić nieruchomość mniejszą niż teren określony w decyzji ? 

Jednym z parametrów badania zgodności proponowanego podziału nieruchomości z decyzją o warunkach zabudowy jest sprawdzenie,? czy obszar podlegający podziałowi jest zgodny z *terenem objętym decyzją o warunkach zabudowy. Jeżeli decyzją WZ objęta jest część działki to w ramach podziału powinniśmy wydzielić ten właśnie fragment. Nie powinno tu być znaczących różnic i jest to dość skrupulatnie  weryfikowane przez organy. Warto o tym pamiętać,? szczególnie w przypadkach inwestycji wieloetapowych, gdzie na każdy etap inwestycji mamy niezależną decyzję WZ i niezależne pozwolenie na budowę.    

Czy wydana decyzja o pozwoleniu na budowę ma wpływ na podział nieruchomości i czy organ powinien ją analizować w kontekście zgodności z decyzją WZ ?

Kolejnym krokiem po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Czy wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę powinno mieć wpływ na podział nieruchomości ? Biorąc pod uwagę w/w wyrok z 2023 roku oraz moje doświadczenia w tym temacie, uważam, że nie powinno mieć to znaczenia w ramach postępowania dotyczącego podziału nieruchomości. To inwestor powinien zagwarantować, że w ramach podziału zachowane są odległości budynków od projektowanych granic.  W art. 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma nic na temat podziału w oparciu o wydaną decyzję o pozwoleniu na budowę i sprawdzenie zgodności z tym dokumentem. Skoro ustawodawca w taki sposób podszedł do tematu, to dlaczego organ wymaga od nas dostarczenia decyzji o pozwoleniu na budowę, projektu zagospodarowania terenu lub rzutów architektonicznych budynków z zaznaczonym przebiegiem podziału. Dlaczego wymagane jest rozliczanie wskaźników urbanistycznych dla każdej działki powstałej w wyniku podziału, jeżeli cała działka określona w pozwoleniu na budowę spełnia założenia urbanistyczne określone w decyzji o warunkach zabudowy. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy określa się w stosunku do powierzchni terenu, a nie w stosunku do powierzchni działek mających postać w wyniku podziału. Jeżeli takie byłoby założenie ustawodawcy to rozliczenie potencjalnych do wydzielenia działek odbywało by się w ramach postępowania o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę. Niestety z taką praktyką spotykam się w wielu miejscach w Polsce, a niejednokrotnie brak zgody w tym temacie kończy się koniecznością odwołania do SKO co ma niebagatelne skutki w kontekście czasu realizacji inwestycji. Większość inwestorów chcąc jak najszybciej zrealizować podział zgadza się dostarczyć wszystkie dokumenty nawet wtedy, gdy nie ma takiego obowiązku.

 Uzyskanie decyzji zatwierdzającej podział przed decyzją o pozwoleniu na budowę. 

Analizując podział nieruchomości w pierwszej kolejności należy ustalić, czy wydanie decyzji zatwierdzającej podział ma wpływ na ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy. Z całą pewnością należy tu zaznaczyć, że podział nieruchomości objętej decyzją o warunkach zabudowy nie skutkuję jej nieważnością. Takie potwierdzenie znajdziemy również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 kwietnia 2017r. IV SA/Po 1017/16. „Po pierwsze, już z przepisu art. 61 ust. 1 pkt ustawy z dnia (...) marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm.; w skrócie: "u.p.z.p.") jasno wynika (zob. zwłaszcza pkt 2, 3 i 4 ww. przepisu), że, wbrew twierdzeniom organu II instancji, decyzja o warunkach zabudowy nie jest wydawana dla określonej (oznaczonej geodezyjnie) "działki", lecz dla określonego "terenu". Niewątpliwie nie są to pojęcia tożsame. Teren, dla którego ustala się warunki zabudowy w konkretnej decyzji WZ, może obejmować jedną lub więcej działek geodezyjnych, przy czym wymienienie w tej decyzji owej działki (owych działek) służy przede wszystkim identyfikacji tego terenu oraz wyznaczeniu jego granic. Jest bezsporne, że w wyniku geodezyjnego podziału takiej działki (takich działek) nie przestaje istnieć teren, którego dana decyzja WZ dotyczy, a tylko zmienia się formalny (geodezyjny) "opis" tego terenu.” A jak wygląda sytuacja w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę. Tu sytuacja jest analogiczna co potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 maja 2015r. II SA/Lu716/14.  "W wyniku podziału nie ma potrzeby zmieniać decyzji o pozwoleniu na budowę. W obrocie prawnym pozostają wówczas dwie decyzje, których postanowienia w odpowiednim zakresie się uzupełniają i modyfikują. Nie ma wątpliwości, że pozwolenie udzielone dla terenu o dotychczasowych oznaczeniach geodezyjnych pozostaje w mocy. Podział nieruchomości nie zmienia warunków udzielonego pozwolenia, zmianie ulegają natomiast oznaczenia działek nim objętych".

Czas realizacji podziału nieruchomości. 

Wyżej wymienione problemy dotyczące zgodności projektu podziału z decyzją o warunkach zabudowy skutkują niezwykle długim terminem wydawania decyzji zatwierdzających podział. W większych miastach w Polsce trudno jest uzyskać prawomocną decyzję zatwierdzającą podział w czasie krótszym niż rok. Jeżeli dojdzie do tego jeszcze tryb odwoławczy, związany z niewłaściwą interpretacją przepisów przez organy możemy mówić nawet o dwóch latach. Do tego mogą dojść jeszcze problemy z regulacją granic czy sprawy własnościowe. Oczywiście są to postępowania administracyjne, które zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego powinny być rozpatrywane w ciągu jednego miesiąca lub dwóch, w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej. Spotykam się z organami prowadzącymi postępowania, które respektują te terminy. W takich przypadkach wydanie postanowienia opiniującego podział, wykonanie i weryfikacja mapy z projektem podziału oraz wydanie decyzji zatwierdzającej podział zamyka się w terminie 4 miesięcy.  Niemniej takich miejsc w Polsce jest niewiele. Dużo się mówi o kolejnym programie rządowym, który umożliwi młodym ludziom zakup pierwszej nieruchomości. W mojej ocenie dużo lepszym pomysłem byłoby usprawnienie procesów administracyjnych związanych z realizacją inwestycji. Mowa tu o decyzjach o warunkach zabudowy, podziałach nieruchomości czy pozwoleniach na budowę. Usprawnienie i uproszczenie tych procesów z pewnością wpłynęło by na szybsze rozpoczęcie nowych inwestycji i ustabilizowało ceny na rynku. Jeżeli aktualnie proces pozyskania decyzji o warunkach zabudowy, decyzji zatwierdzającej podział, czy pozwolenia na budowę trwa kilka lat, to musi on być wkalkulowany w cenę mieszkania czy domu.